Българска народна банка

Лекция на г-н Цветан Манчев, подуправител на БНБ, изнесена пред преподаватели и студенти от Софийския университет „Св. Климент Охридски” по покана на ръководството на университета, 5 декември 2003 г.

I. Възникване и осъществяване на идеята за
създаване на Европейска система на централните банки

Идеята за създаване на Европейски икономически и валутен съюз и система от европейски централни банки е лансирана за първи път в Плана Вернер в началото на 70-те години, но практическата й реализация започва много по-късно – в края на 80-те години след влизането в сила на Единния европейски акт. През 1973 г. е създаден Европейският фонд за валутно сътрудничество, който по роля и функции представлява далечен предтеча на Европейската централна банка. На практика обаче, това е институция без реални правомощия. Основната причина за непълноценното съществуване на фонда е неговата формална зависимост от Съвета на министрите на икономиката и финансите (ЕКОФИН). В Плана Вернер е било предвидено ЕФВС да бъде под контрола само на управителите на централните банки, но през 1973 г. е решено техните правомощия да бъдат ограничени от напътствията и директивите на Съвета на министрите на финансите и икономиката (ЕКОФИН). През 1994 г. ЕФВС се влива в Европейския паричен институт.

В решението за създаване на Европейската валутна система, взето от Европейския съвет в Бремен през юни 1978 г. е предвидено не по-късно от 2 години след началото на функционирането на системата да бъде създаден Европейски валутен фонд (ЕВФ). Идеята е ЕВФ да замени ЕФВС в ролята му на емитент на европейската валутна единица (ЕКЮ) и на управляващ на системата на от кредитни улеснения, както и да упражнява контрол върху европейския валутнокурсов механизъм. На практика, обаче, до създаването на такъв фонд не се стига. Държавите-членки не могат да се споразумеят за функциите и ролята на ЕВФ. Според някои от предложенията ЕВФ трябва да се превърне в независима европейска централна банка с право да емитира единна европейска валута. Тези предложения пораждат опасения у някои от държавите-членки, че създаването на такава наднационална финансова институция би довело до загуба на национален суверенитет в областта на паричната политика.

Единият европейски акт, влязъл в сила през 1987 г., е основа за подновяване на работата за изграждане на Икономически и паричен съюз (ИПС). През юни 1988 г. в Хановер, Европейският съвет възлага на комисия, оглавена от Председателя на Европейската Комисия Жак Делор, съставена от ръководителите на централните банки на страните-членки и от експерти в областта на паричната теория , да предложи конкретни мерки, необходими за изграждането на ИПС. Резултатът от работата на комисията е доклад, в който препоръчва въвеждането на единна парична политика в Общността, която да бъде провеждана от напълно независима институция от правителствата на държавите-членки и от органите на Съюза – Европейска система на централните банки (ЕСЦБ). Предлага се тази нова институция да съществува съвместно с централните банки на държавите-членки на принципа на федерализма. Комисията препоръчва превръщането на Европейската парична единица (ECU) в обща валута за Съюза.

Договорът за Европейския съюз, подписан в Маастрихт на 7 февруари 1992 г. (влязъл в сила през ноември 1993 г.) представлява най-решителната стъпка в посока изграждане на ИПС. С този акт държавите-членки изрично си поставят за цел “създаване на икономически и паричен съюз, включително и единна валута”. Предвижда се създаването на Европейска система на централните банки и на Европейска централна банка. До голяма степен предвидените мерки и етапи следват предложената схема от Плана “Делор”. Договорът предвижда изграждането на ИПС да бъде осъществено на три етапа. В момента на подписването на Договора от Маастрихт първият етап от изграждането на ИПС вече е започнал. Съгласно решение на Европейския съвет, взето в Мадрид в края на юни 1989 г. стартът на първия етап е даден на 1 юли 1990 г. Мерките, предвидени за осъществяване през този етап, имат препоръчителен характер. От гледна точка на изграждането на Европейската система на централните банки, най-важно е предложението за забрана за финансиране на бюджетните дефицити със заеми от централните банки на държавите-членки, както и пряката покупка от тази банки на ДЦК.

С започването на втория етап на 1 януари 1994 г. всички мерки, които през първия етап са имали препоръчителен характер, стават задължителни за държавите-членки. Освен това през втория етап е предвидено създаването на Европейски валутен институт (ЕВИ), който се управлява от съвет, състоящ се от председател и от управителите на националните централни банки. Председателят се назначава по общо съгласие на правителствата на държавите-членки на ниво държавни и правителствени ръководители.

Основните функции на ЕВИ са да координира на паричните политики на държавите-членки и да подготви преминаването към третия етап на ИПС.

От началото на третия етап (на 1 януари 1999 г.) Европейската система на централните банки (ЕСЦБ) и Европейската централна банка (ЕЦБ) провеждат паричната политика на Европейския съюз, т.е. техните решения в областта на паричната политика са задължителни за държавите-членки.

II. Принципи на организация, цели и задачи на ЕЦБ/EСЦБ

В Устава на ЕЦБ и ЕСЦБ са развити и конкретизирани определените в Договора за създаване на европейската общност (ДЕО)¹. принципи и насоки на дейност на ЕСЦБ. Уставът е приет с протокол,приложен към ДЕО.

С Решение на Европейския съвет от 29 октомври 1993 г. за седалище на ЕЦБ е определен Франкфурт на Майн.

Съгласно чл. с чл. 107, ал. 1 от споменатия устав ЕСЦБ се състои от ЕЦБ и националните централни банки на държавите-членки (НЦБ). В случая става дума за всички държави ­ членки на Европейския съюз, а не само на тези държави, които въведоха еврото. Всички страни ­ членки на ЕС, участват в Европейската система на централните банки, но не по един и същ начин. Правата и задълженията на държавите от еврозоната са различни от тези на оставащите извън нея държави (Великобритания, Дания и Швеция).

Капитал на ЕЦБ

Съгласно чл. 28.1. от устава „капиталът на ЕЦБ при започване на дейността й е 5 млрд. евро”. Само националните централни банки са единствените правни субекти, които участват в подписката и единствените собственици на капитала в ЕЦБ. Участието на всяка отделна централна банка се определя в съответствие както с дела на съответната държава-членка в населението на общността (в годината, предхождаща създаването на ЕСЦБ), така и с дела на тази страна в брутния вътрешен продукт на общността (по пазарни цени, в съответствие с данните от последните пет години преди годината, предхождаща създаването на ЕСЦБ).

Дяловете на НЦБ в капитала се преразглеждат на всеки пет години след създаването на ЕСЦБ и се определят отново по посочената формула.

Емисионна дейност на ЕЦБ/EСЦБ

Съгласно чл. 106, ал. 1 на ДЕО и чл. 16 на Устава, Управителният съвет на ЕСЦБ/ЕЦБ има изключителното право да разрешава емитирането на банкноти в Общността. Единствено ЕЦБ и националните централни банки могат да емитират банкноти. В пълен обем ЕЦБ се ползва от правото си да емитира парични знаци след 1 януари 2002 г., когато еврото освен за безналични разплащания влезе в обръщение и в ежедневието под формата на реални монети и банкноти. Дотогава между валутите на държавите от еврозоната съществуваха окончателни обменни курсове, при които те са фиксирани към еврото. При окончателно определените курсове, приети на 31 декември 1998 г., фактически всяка национална валута представляваше подразделение на общата.

Всички определени в договора и устава от държавите членки правомощия на ЕЦБ се упражняват от органите му, които, както при всяко юридическо лице, са съставени от физически лица.

Органи за управление на ЕЦБ/EСЦБ

Колективни органи на ЕЦБ/ЕСЦБ

Управителният съвет (Governing Council, Rat der EZB) се състои съгласно чл. 112, ал. 1 от ДЕО и чл. 10.1. от устава от членовете на Изпълнителния съвет и от президентите (респ. управителите) на централните банки на държавите от Евросистемата² и като най-висш решаващ орган се произнася по всички въпроси, свързани със задачите на ЕСЦБ. Той обаче не е оперативен, постоянно действащ орган. Според чл. 10.5. от устава, той се събира на заседания най-малко десет пъти годишно. Неговите решения, които изискват по-внимателно обмисляне,най-често са от принципен характер. Съветът приема основните насоки, необходими за осигуряване на изпълнението на задълженията, възложени на ЕСЦБ в съответствие с ДЕО и устава. Освен това съгласно чл. 12.1. от устава Управителният съвет определя паричната политика на общността, решенията, отнасящи се до целите във валутната област в средносрочен аспект, основните лихвени проценти и депозирането на резерви в ЕСЦБ и приема необходимите мерки за тяхното изпълнение.

При гласуванията в Управителния съвет по начало се прилага принципът „един член ­ един глас” (чл. 10.2. от устава). Това положение съответства на идеите за осигуряване на равенство на всички държави членки в процеса на засиленото сътрудничество във валутната област.

Изпълнителният съвет (Executive Board, Direktorium) осъществява паричната политика в съответствие с насоките и решенията, приети от Управителния съвет (чл. 12.1., ал. 2 от устава). Той се състои от председател, заместник-председател (това са президентът и вицепрезидентът на самата ЕЦБ), както и четири други лица, определени също от държавните и правителствените ръководители на държавите ­ участнички в паричния съюз. Всички те в съответствие с чл. 112, ал. 2, буква “б” от ДЕО и чл.11.2. от Устава на ЕЦБ и ЕСЦБ следва да бъдат “лица, които притежават призната компетентност и професионален опит във валутните или банковите проблеми”. Не е посочено изрично като изискване да са заемали някаква длъжност в централната банка на държавата, на която са граждани. На практика в сегашния състав на Изпълнителния съвет повечето членове са банкери, които са били управители или висши служители в централни банки.

При изпълнение на общата паричната политика Изпълнителният съвет заема положението на изпълнителен орган. На него са възлага също така и провеждането на текущото управление на ЕЦБ. В тази връзка той може да дава необходимите указания на националните централни банки (чл. 12.1, ал. 2от устава). Изпълнителният съвет също така отговаря за подготовката на заседанията на Управителния съвет на ЕЦБ (чл. 12.2. от устава), за съставянето на годишните счетоводни отчети, както и съставянето на консолидиран баланс.

Мандатът на членовете на Изпълнителния съвет е със срок от осем години. Съгласно устава (чл. 11.2., ал. 2) не се допуска подновяване на вече изтекъл мандат. Що се отнася обаче до назначаване на членовете при конституирането на този орган, то тази хипотеза е уредена специално с особената норма на чл. 50 от устава. Като изключение от предвидения в чл. 11.2. на устава пълен мандат е предвидено вицепрезидентът (но не и президентът!) да се назначи за срок от 4 години, а останалите членове на Изпълнителния съвет ­ за срокове между 5 и 8 години.

В Устава на ЕЦБ (чл. 45) е предвиден и трети колегиален орган ­ т. нар. Генерален съвет (General Council, Generalrat), който включва президента, вицепрезидента на ЕЦБ и управителите на всички централни банки на държавите членки на ЕС, включително тези, които не са в евросистемата.

Макар да няма правомощия по провеждането на единна парична политика,значението на този орган не следва да се подценява. Освен консултативните функции и събирането на статистическа информация, изрично посочени като правомощия в чл. 47 от устава, неговата основна роля е осъществяване на координация между НЦБ от евросистемата и тези извън нея и приемане в тази връзка на съответни решения. Генералният съвет допринася много за подписването на 1 септември 1998 г. на Споразумението за нов обменен механизъм с тези държави. (Agreement on the new exchange rate mechnism ­ ERM II).

Еднолични органи на ЕЦБ/ЕСЦБ

Едноличните органи на ЕЦБ, респ. ЕСЦБ, посочени в ДЕО и устава са: президентът и вицепрезидентът. Президентът или в негово отсъствие вицепрезидентът ръководи заседанията на Управителния съвет и на Изпълнителния съвет. Президентът или посочено от него лице представлява ЕЦБ пред трети лица. През 1998 г., годината на учредяването на ЕЦБ, е избран първият президент на банката. В чл. 50 от устава няма ограничения относно срока на мандата му. В съответствие с тази норма и при липса на правен акт, който да определя друго, може с основание да се поддържа, че първият президент д-р Вилем Дуйзенберг е назначен за пълен мандат. Назначаването му за по-малък от законоустановения срок от осем години би се възприело като явно нарушение на недвусмислена правна разпоредба и би подкопало сериозно авторитета на ЕЦБ от самото начало на нейното функциониране. Това, което се случи на практика, е едно изявено желание за доброволно оттегляне отстрана на президента на ЕЦБ преди изтичането на крайния срок на мандата му. Въпросното разрешение всъщност е компромис между позициите на водещите държави в Европейския съюз. Избирането на новия президент на ЕЦБ Жан-Клод Трише формално не противоречи на договора и устава.

Органите на ЕЦБ, както и на националните централни банки не биха могли да изпълняват успешно възложените им от договора и устава задачи, ако преди всичко не разполагат със самостоятелност при провеждане на дейността си. Независимостта на ЕСЦБ/ЕЦБ е важен принцип в тяхната дейност, определен в чл. 108 от ДЕО и чл.7 от Устава. Независимостта на централната банка се схваща не като неограничена от нищо възможност за действие, а главно като функционална независимост,благодарение на която банката е защитена от намесата на външни фактори.

Принципът за независимост на централната банка, възприет в ДЕО, се явява фундаментален за правния статут на ЕСЦБ. В редица свои разпоредби уставът доразвива и детайлизира идеята за независимостта на ЕЦБ и ЕСЦБ. Така например в чл. 14. 2. се предвижда задължение към държавите членки да предвидят в устройствените актове на съответната НЦБ, че мандатът на управителя й не може да бъде по-кратък от пет години. Това е важна гаранция за личната независимост на тези органи срещу интервенции най-често на изпълнителната власт за поставяне на подходящи от нейна гледна точка лица.

Основна цел на ЕЦБ

Основната цел на Европейската централна банка е поддържането на стабилността на цените. Нормативно тя е дефинирана в чл. 105, ал. 1 от ДЕО и в чл. 2 от устава.

Основни задачи на ЕЦБ/ЕСЦБ

За постигането на основната цел в ал. 2 на същия чл. 105 от ДЕО са посочени следните основни задачи на ЕСЦБ:

• определяне и прилагане на паричната политика на общността;

• осъществяване операциите по обмена на чуждестранна валута в съответствие с разпоредбите на чл. 111 (стар чл. 109) от ДЕО;

• държане и управление на официалните резерви в чужда валута на държавите-членки;

• насърчаване на нормалното функциониране на платежните системи.

Актове на ЕЦБ

Съгласно чл. 34 от устава ЕЦБ може да приема: регламенти, решения, препоръки и мнения.

Съгласно чл. 34.2. от устава „регламентът има общо значение. Той е задължителен във всички свои части и е директно приложим във всички държави-членки.” Тази формулировка възпроизвежда дефиницията на регламента, дадена в ДЕО, и приравнява по правни последици регламентите, приемани от институциите на общностите с тези на органите на ЕЦБ.

Регламентът има действие спрямо всички за разлика от решенията, чийто адресати са персонифицирани. Той е задължителен в своята цялост за разлика от директивите, които са задължителни само по отношение на резултата,който трябва да бъде постигнат. Дори и да са имали възражения при обсъждането му, след приемането на даден регламент държавите членки не могат да го прилагат непълно или селективно, позовавайки се например на тези си възражения.

Що се отнася до решението, както лаконично е казано в чл. 34.2. от устава,то е “обвързващо в своята цялост за онези, до които е адресирано”. То е един индивидуален правен акт и може да има за адресат както държава членка,така и физически лица.

Според устава “препоръките и мненията нямат обвързваща сила”. Това означава, че те не пораждат конкретни права и задължения и не са правни актове и източници на право. Тяхното значение обаче не следва да се подценява. Най-често чрез тях се отправя покана до съответните лица да възприемат определено поведение.

Контрол върху дейността на ЕЦБ/ЕСЦБ

Издаваните правни актове на ЕЦБ подлежат на съдебен контрол. Както този контрол, така и контролът от страна на останалите институции на общността не бива да се схваща като накърняване на принципа на независимост на ЕЦБ. С него се цели и осигуряване на необходимата координация с цел провеждане на единна политика, а също така гарантиране на правата на лицата, които евентуално неправомерно могат да бъдат засегнати от дейността на ЕЦБ.

С оглед осигуряване на прозрачност в дейността на ЕЦБ, която дейност засяга и милионите граждани на Европейския съюз, контрол упражнява и Европейският парламент. В договора и устава на ЕЦБ се възлага задължение за представяне на годишни отчети за дейността на ЕСЦБ и за нейната парична политика пред този парламент, който е съставен от депутати, пряко избирани от гражданите на страните ­ членки на ЕС.

Контролът от Сметната палата е регламентиран в чл. 247 от ДЕО, а неговият обхват в случая е изяснен с чл. 27.2. от устава.С разпоредбата на същия чл. 27 от устава се урежда и одитът, извършван от независими външни одитори, препоръчани от Управителния съвет на ЕЦБ и одобрени от Съвета на министрите. Те имат право да извършват ревизия на всички книжа и счетоводни отчети на ЕЦБ и НЦБ и да получават необходимата информация относно техните сделки.